Lycée du Parc

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Hélène Périvier, économiste au département des Études de l’OFCE

Dix ans après la réforme du Welfare américain

La lettre de l’OFCE, janvier 2007 - Problèmes économiques, 9 mai 2007

Depuis la fin des années 1980, l’aide sociale américaine a changé. La montée en charge du crédit d’impôt EITC (Earned Income Tax Credit), qui associe le droit à l’aide publique au devoir de travailler, a enclenché le passage du Welfare au Workfare. Le vote du Personal Responsability and Work Opportunity Reconcilaition Act (PRWORA), le 22 août 1996 a entériné cette transition. Les dispositifs sociaux qui pour certains dataient des années trente, ont laissé place à d’autres, qui exigent des bénéficiaires une implication sur le marché du travail.

Une aide à la pauvreté méritante


L’aide sociale américaine a toujours visé des populations jugées inaptes à travailler (invalides, veuves, personnes âgées, etc.). Le Social Security Act, voté en 1935, incluait un dispositif à destination des veuves avec enfants, Aid for Families with Dependant Children (AFDC) ; le faible taux d’emploi des femmes de l’époque justifiait qu’on leur apporte une aide spécifique. À partir des années 1980, ce transfert a été étendu à toutes les mères isolées quel que soit leur statut matrimonial. Les personnes âgées ou handicapées peuvent bénéficier depuis 1972 du programme Supplementary Security Income (SSI). Il existe aussi une assistance médicale, Medicaid, dont les deux tiers des personnes couvertes sont des mères isolées qui perçoivent également l’AFDC. Pour les autres individus, il n’existe pas l’équivalent du RMI français. Il existe néanmoins un dernier filet de sécurité sous forme de tickets d’alimentation (Food Stamps). Douze États financent et administrent un programme pour tous ceux qui échappent aux aides fédérales, le General Assistance Program.
L’aide publique américaine est guidée par la notion de « pauvreté méritante ». Or le champ de cette pauvreté a changé. En particulier, la croissance de l’emploi féminin (8 femmes sur 10) a contribué à modifier le regard sur le travail des mères isolées. On a reproché aux anciennes aides d’encourager l’inactivité, de décourager les bénéficiaires de chercher un emploi et de favoriser les naissances hors mariage. L’AFDC est devenu le symbole de « la culture de la pauvreté ».


La réforme de l’aide sociale


Le vote du PRWORA a entériné le remplacement de l’AFDC par le Temporary Aid for Needy Families (TANF). Pour éviter les trappes à inactivité, il exige des bénéficiaires un minimum d’activité et la durée du droit à l’aide est limitée. Les États reçoivent une subvention fédérale annuelle pour financer leur programme, à laquelle s’ajoute leur propre participation. En 2004, les dépenses totales allouées au TANF s’élevaient à 10, 4 milliards de dollars, soit 0,09 point de PIB. Les États ont toute liberté de déployer l’enveloppe fédérale comme ils le souhaitent, à condition qu’elle soit utilisée pour aider les parents pauvres à devenir indépendants des aides publiques en retrouvant un emploi (et donc à diminuer le nombre de dossiers sociaux), ou pour réduire le nombre de naissances hors mariage et pour promouvoir le mariage. Les États s’engagent auprès du pouvoir central à atteindre un taux de participation au marché du travail des adultes appartenant aux familles bénéficiaires de 50 % au minimum. Dans le cas contraire, ils supportent des pénalités budgétaires sous forme de réduction des fonds fédéraux versés au titre du TANF allant de 1 % à 5 % par année durant laquelle l’objectif n’a pas été atteint.

Désormais, les mères isolées, qui constituent l’essentiel de la population visée, doivent impérativement travailler (ou suivre une formation, ou chercher activement un emploi) pour avoir droit au TANF. Dans la plupart des États, le minimum d’activité requis est de trente heure par semaine. Le droit au TANF est limité à 60 mois.
De fortes inégalités existent : le montant maximum versé à une famille va de 164 dollars en Alabama à 923 dollars en Alaska. La moitié des États donne moins de 400 dollars.

Le temps de la réussite


Les premières années qui ont suivi la réforme ont vu l’emploi augmenter et la pauvreté diminuer sensiblement. Au total, le nombre de dossiers sociaux s’est réduit de 57 % entre 1996 et 2005, pour finalement concerner un peu moins de deux millions de familles. Durant les années 1990, l’emploi a fortement augmenté, en particulier celui des mères isolées : leur taux d’emploi est passé de 58 % en 1993 à 73 % en 2009. Ceci est particulièrement vrai pour les non qualifiées. La progression de l’emploi a permis de faire reculer la pauvreté, en particulier celle des familles monoparentales, qui est passée de 22, 7 % à 16, 2 % en 2000. 

Enfin, la réduction de la pauvreté a induit une baisse du nombre de personnes aidées par le Welfare. Ces sorties de la pauvreté se sont faites via l’emploi : environ 60 % des mères isolées ayant quitté le Welfare ont un emploi et, en moyenne, leur revenu a augmenté. En effet, leur salaire est complété par le versement de l’EITC, qui représente une aide substantielle : en moyenne, une mère isolée avec deux enfants perçoit 2612 dollars par an au titre de l’EITC (175 euros par mois). La réforme du Welfare expliquerait 44 % de la baisse des dossiers sociaux entre 1993 et 1999 et l’extension de l’EITC 23 %. D’autres aspects positifs, moins tangibles, ont résulté de la réforme par exemple le lien continu avec l’emploi et la dignité retrouvée des anciens bénéficiaires de l’aide.

Les dangers du Workfare


Mais le passage au Workfare se heurte à une réalité complexe et les conséquences d’une telle politique sur une partie des bénéficiaires de l’ancien Welfare peuvent être désastreuses. Le marché du travail doit être suffisamment dynamique pour pouvoir intégrer une population peu ou pas qualifiée, qui était autrefois inactive et vivait du Welfare. Durant la seconde moitié des années 1990, les Etats-Unis ayant connu une période de croissance économique et un taux de chômage faible (autour de 4, 5 %), la conjoncture fut favorable à la reprise d’activité des bénéficiaires de l’ancien Welfare : 17 % de l’augmentation de l’emploi des mères isolées s’expliqueraient par l’embellie économique de l’époque.
Mais certains individus ne sont pas « employables », ou difficilement, par le secteur privé (problèmes de santé, manque de qualification, d’éducation, ou d’expérience professionnelle). Ils sont donc exclus du programme. Robert Solow, « Guess Who Pays for Workfare », The New York Review, 1998, Vol. 45, n° 17, préconise la création d’emplois publics adaptés à cette population. Ces personnes ont subi de plein fouet les effets du Workfare : entre 1996 et 2004, le nombre des mères isolées recevant le TANF a diminué de 2 millions, mais le nombre de celles qui travaillent a augmenté de 1 million seulement. Il y a donc davantage de mères isolées (au total 400 000 supplémentaires) « sans emploi et hors Welfare » (ne percevant ni TANF, ni SSI, ni assurance-chômage) et qui ne vivent pas avec d’autres personnes percevant un revenu. Cette situation concerne désormais 2 millions d’enfants.
Ensuite, une fois l’emploi trouvé, il n’est pas certain qu’il leur garantisse des revenus suffisants pour sortir de la pauvreté. Certes, les mères isolées ayant quitté le Welfare pour l’emploi ont des revenus supérieurs, mais elles restent pauvres ou presque pauvres, compte tenu des coûts fixes liés à l’emploi. En outre, les conditions de travail des anciens bénéficiaires du Welfare, le plus souvent des mères isolées, sont souvent difficiles : ils multiplient les employeurs pour satisfaire au nombre d’heures de travail requis et ont des temps de transport importants.
Enfin, l’efficacité de la réforme est conditionnée à la façon dont les individus éligibles y recourent. Or, en 2002, seulement 42 % des familles éligibles au TANF l’ont effectivement demandé, contre 80 % pour l’ancien dispositif au début des années 1990. Comment expliquer ce non recours ? Par le rationnement temporel (tout dollar perçu au cours d’un mois réduit la durée de droit d’un mois), par l’attitude des pouvoirs locaux qui insistent sur le fait que les ayants droit doivent tout faire pour éviter de percevoir l’aide, par la complexité voulue des procédures… 57 % de la baisse du nombre des dossiers TANF s’explique par une moindre efficacité du programme à aider les familles pauvres.

Chronique d’une chute annoncée


À partir de 2001, l’emploi s’est contracté. L’enveloppe fédérale n’a pas été augmentée ; elle n’a même pas été ajustée de l’inflation durant ses dix ans d’existence, et a perdu 22 % de son pouvoir d’achat.
L’affaiblissement du marché du travail a engendré une augmentation de la pauvreté : le taux d’emploi des mères isolées est passé de 73 % en 2000 à 69, 1 % en 2005 et sur cette même période, 1, 4 millions d’enfants sont tombés dans pauvreté, portant le taux de pauvreté des enfants à 17, 8 %. L’intensité de la pauvreté a elle aussi augmenté. Le travail se faisant plus rare, davantage de familles sont sanctionnées et se voient retirer leur droit au TANF. Elles se trouvent hors du Welfare et sans emploi. L’augmentation de la pauvreté s’explique aussi par le fait que 5 ans après l’instauration de la réforme en 2001, certains bénéficiaires ont épuisé leurs droits et se retrouvent sans emploi et sans aide.
L’État fédéral a resserré l’étau budgétaire pesant sur les États, les obligeant à réduire leurs programmes d’insertion pour les moins qualifiés.
Le Workfare engendre une politique sociale pro-cyclique, généreuse durant des phases de dynamisme économique (dans ce cas l’aide réduit substantiellement la pauvreté), mais restrictive en cas de ralentissement économique, lorsque l’emploi se contracte, alors que c’est précisément dans ces périodes que l’aide sociale devrait être étendue.

Quelles leçons pour la France ?


Le bilan de la réforme du Welfare est aujourd’hui controversé. Pour beaucoup d’analystes, le Workfare a permis de réduire sensiblement la pauvreté en permettant aux individus, autrefois assistés, de devenir autonomes. Robert Solow est plus critique : les bons résultats du TANF sur l’emploi ont été facilités par la période de prospérité économique. En outre, il souligne que la situation globale des individus employés s’est dégradée relativement à celle des anciens bénéficiaires qui étaient sans emploi avant la réforme.
La question de la dépendance à l’État providence et l’exigence d’une activité minimale se posent en France. Comme l’EITC la prime pour l’emploi (PPE) constitue un moyen de compléter le revenu des travailleurs à bas salaire. Elle a fait un pas vers le Workfare. Le RMI est considéré par beaucoup comme un échec puisqu’il compte 1 million d’allocataires, dont moins de 20 % ont un emploi.
Pour l’auteur, il serait dangereux de vouloir imiter les Etats-Unis en allant au-delà de l’aide à l’insertion et en exigeant des allocataires une activité minimale. La France a en effet un marché du travail moins dynamique et une croissance plus faible. Le contrat d’insertion et les programmes de formation constituent déjà des moyens qui pourraient être développés davantage pour faciliter le retour à l’emploi des allocataires employables, ce qui vaut pour le RMI comme pour l’API (allocation parent isolé). Pour les personnes les moins qualifiées, l’expérience américaine du TANF a échoué. Or ceci concerne entre un tiers et la moitié des Rmistes. Ainsi, aux Etats-Unis comme en France, la lutte contre la pauvreté doit aller au-delà de l’encouragement à travailler ; elle exige de déployer les budgets nécessaires pour permettre au maximum d’individus d’accéder à l’emploi sans pour autant sacrifier les plus démunis. C’est le prix à payer pour aller vers une société plus juste.

Hélène Périvier,
Economiste au département des Études de l’OFCE


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